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市域社会治理现代化:司法行政价值定位与实现路径

发布时间:2020-04-20 09:10    来源:未知     作者:admin     点击:  次

 【内容摘要】

党的十九届四中全会专题研究国家制度和国家治理问题,将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全党的一项重大战略任务。“加快推进市域社会治理现代化”是国家治理现代化的基石,是一项崭新的时代命题。目前,中央政法委在全国开展市域社会治理现代化试点工作。司法行政是市域社会治理的主要力量,关系到市域社会治理现代化能否实现。
本文在分析司法行政推进市域社会治理现代化中的角色定位和职能优势的基础上,结合工作职责,提出完备法律规范体系“长效之治”、严格法治实施体系“有序之治”、健全法律服务体系“理性之治”、完善法治保障体系“人文之治”等四个方面的实现路径,努力推进实现市域社会治理体系和治理能力现代化目标。
【关键词】
市域社会治理 司法行政 实践研究






党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出了“加快推进市域社会治理现代化”的新课题。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实践,是国家治理体系的重要组成部分,在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。司法行政机关在推进市域社会治理现代化中承担着十分重要的职责使命,发挥着不可替代的重要作用。笔者结合工作实践,就司法行政在推进市域社会治理现代化中的角色定位、职能优势以及实现路径作些理论思考和实践探索。








01

司法行政推进市域社会治理现代化的角色定位

(一)司法行政机关属性分析

司法行政机关是依照“三定”方案设置,专门负责管理司法行政工作的政府部门,具有政治属性、管理属性、法律属性和服务属性。

1、政治属性。司法行政机关作为党的政法机关,政治性是第一属性。坚持“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”要求,全面加强党对司法行政的政治领导、思想领导和组织领导机制,切实把党的领导贯彻到司法行政工作各方面、全过程,凸显司法行政机关是政治机关的根本属性。

2、管理属性。司法行政机关是政府组成部门,是行政管理机关,负责管理司法行政公共事务,包括指导、管理、监督“一个统筹、四大职能”(即依法治市工作为统筹,履行行政立法、行政执法、刑事执行和公共法律服务四大职能)的组织实施工作。

3、法律属性。司法行政机关是法律制定和实施机关,实现立法、执法、司法、守法、普法各环节职责一体、全面贯通,涵盖统筹规划法治社会建设、法治政府建设,地方性法规、政府规章、规范性文件的制定,行政执法协调监督,行政复议行政应诉,非监禁刑的刑罚执行,普法依法治理,以及律师、公证、仲裁、司法鉴定、基层法律服务、法律职业资格考试等公共法律服务职业的管理,是专业性很强的法律机关。

4、服务属性。政府机关本质上是服务机关,应当坚持公民本位、社会本位、权利本位的理念,提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。司法行政机关既是管理特定社会服务机构的机关,同时也是直接为社会阶层和人民群众提供服务的机关,法治宣传、人民调解、法律援助、行政审批、政府法律顾问都是为不同群体提供相关服务。

(二)司法行政与市域社会治理的关系辨析

司法行政工作与社会治理工作关系密切,休戚相关,相互相承,具有高度的关联性、融合性和实践性。

1、价值取向的同一性

市域社会治理是特定的治理主体对市域范围内的社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范,涵盖社会关系协调、社会行为规范、社会矛盾化解、社会治安防控、社会风险应对、公共安全保障等,基本任务是化解社会矛盾,解决社会问题,促进社会公正,保持社会稳定。司法行政的主要职能是维护社会稳定、保障司法公正、推进法治建设、服务发展民生,高度契合了社会治理的基本任务,在推进市域社会治理中发挥着不可或缺的重要作用。

2、主体对象的广泛性

市域社会治理是市域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等多元行动主体,组织市域范围内城市社会治理与农村社会治理的社会行动,其行动主体和范围对象具有广泛性。司法行政承担了十多项职能,具有点多线长面广的特征,各项工作服务定位不同、服务对象有别、服务领域各异,同时组织网络遍布基层,使参与社会治理具有显著的广度和深度,具有天然的社会性和群众性,能够增强社会主体参与社会治理的合意。

3、实现方式的多元性

社会治理主体的多元化,决定了治理方式的多样化,要求将行政的、市场的、法律的、文化的、道德的等多种治理方式有机结合起来。司法行政职能兼具刚性管控、柔性服务和理性调和的特性,是综合运用各种社会规则的重要主体,肩负着联通国家治理与社会治理的纽带责任,从而推动德治与法治、国家管理与社会治理深度融合的具体实践。







 


02

司法行政推进市域社会治理现代化的职能优势

市域社会治理现代化内容包括社会治理理念现代化、社会治理体系现代化、社会治理能力现代化三个方面,治理方式是以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑,从而增强市域社会治理系统性、整体性、协同性。在全国市域社会治理现代化试点合格城市创建的指标体系中,司法行政任务总量位居前列,充分表明职能之重要、优势之明显、任务之艰巨。

(一)法治统领作用

司法行政机关承担着全面依法治市委员会办公室职能,负责开展全面依法治市重大问题的政策研究,提出全面依法治市中长期规划建议,协调推进法治建设的决策部署,在法治政府、法治社会建设和推进市域社会治理现代化中起着法治统领作用。司法行政机关需要发挥牵头抓总、统筹协调的作用,聚焦市域社会治理现代化的体制、机制、制度及保障措施,注重整合各方资源,统筹协调各方力量,增强法治建设的整体性、系统性、协调性。

(二)规范指引作用

行政立法工作在平衡社会利益、调节社会关系、引导社会行为和推进市域社会治理现代化中起着重要的规范指引作用。通过坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持立改废释并举,进一步完善立法工作格局,加强重要领域立法,探索“小切口”立法和精准立法,不断提高立法质量和效率,建立健全适应市域社会治理需要的法规制度体系。

(三)监督约束作用

行政执法是行政机关最大量的日常行政活动,是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径。行政执法工作在规范社会行为、保障社会秩序、提升社会效能和推进市域社会治理现代化中起着重要的监督约束作用。通过进一步深化行政执法体制机制改革,加快构建权责统一、运行有效、制度完备、协调有序的行政执法监督指导体系,助力推进建设法治政府和市域社会治理现代化目标的实现。

(四)服务供给作用

公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分,在优化社会资源、精准提供服务、满足社会需求和推进市域社会治理现代化中起着重要的供给优化作用。通过构建实体、网站、热线三大服务平台,融合律师、公证、仲裁、法律援助、司法鉴定、基层法律服务等服务效能,推动形成普惠均等、便捷高效、智能精准的公共法律服务体系,主动融入共建共治共享的基层社会治理体系。

(五)预防修复作用

司法行政承担着社会司法的职责,在法治培育、预防化解、维护稳定和推进市域社会治理现代化中起着重要的预防治本作用。通过进一步深化法律接受、纠纷预防、纠纷非诉解决、诉讼参与、损害修复等功能,推进社会治理前端培育与预防、中段治理与调节、后端惩戒与矫治,全力维护好社会秩序和安全稳定,更好地推进市域社会治理现代化。








03

司法行政推进市域社会治理现代化的实现路径

司法行政作为推进市域社会治理现代化的主力军,在充分履行“一个统筹、四大职能、六个体系”(推进全面依法治市工作“一个统筹”,履行行政立法、行政执法监督、刑事执行、公共法律服务“四大职能”,构建行政立法体系、行政执法监督指导体系、法治宣传教育体系、刑事执行体系、矛盾纠纷化解体系、公共法律服务体系“六个体系”)过程中,加快构建系统完备、科学规范、集约高效的司法行政社会治理体系,有效提升市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平。

(一)完备法律规范体系,实现市域社会治理现代化的“长效之治”

1、强化法治统领

一是统筹规划法治工作。履行全面依法治市委员会办公室职责,定期召开市委全面依法治市工作会议,制定工作要点,研究部署工作,举办专题培训,规范工作制度和运行机制,发挥牵头抓总、运筹谋划、督促落实职能。

二是推进法治常州建设。制定实施《法治常州建设规划(2020-2025)》,实行党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责,完善立法、执法、司法、守法体制机制,推进法治政府、法治社会建设,优化营商环境,发挥法治对改革发展稳定的引领规范保障作用。

三是加强督查检查。完善市域社会治理法治化督查督导机制,定期对各级领导干部责任落实情况、重要任务完成情况进行督查,确保各项工作任务得到高标准落地落实。探索建立领导干部法治工作实绩档案,把社会治理法治化作为党政综合考核的重要内容,加大考核,依法问责。

2、科学民主立法

一是合理编制立法计划。紧紧围绕党委政府中心工作,按照“不抵触、有特色、可操作”原则, 充分发挥市域立法的实施性、补充性、探索性功能, 对党委政府关注、群众需要迫切、各方意见统一、主要制度成熟的项目优先立项, 重点在保护生态环境、保障改善民生、加强社会治理、完善政府自身建设等方面,公开征集立法建议,科学编制立法计划。

二是有序推进项目实施。实行立改废释并进,加强立法统筹协调,把握时序进度,组织落实地方性法规和政府规章的审查修改、协调论证、草案审议、报备公告等工作,通过在重点领域开展自主性、创制性立法,将解决市域社会治理难题纳入法治轨道。

三是完善立法机制。探索常态化征集立法项目,拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式,采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式,发挥立法联系点作用和实行立法协商制度,听取各方面意见。加强立法团队建设,委托第三方起草草案,改进立法咨询论证,开展专题调研协商,提升立法质量。

3、健全社会规范

社会规范是以公共道德和公序良俗为核心,很多风俗习惯、村规民约等社会规范具有深厚的文化基因和民意基础,在社会治理中仍然起着重要的作用。在市域社会治理现代化推进过程中, 既要坚持以法律法规为准绳, 也要发挥好社会规范的指引约束作用。积极推动社会自治规则与国家法律法规衔接融通,结合民主法治示范村(社区)创建工作,组织司法、民政、法律顾问、村委干部、老党员及村民代表等多方力量协商探讨,引导城乡基层组织、社会组织制定完善市民公约、村规民约、行业规章、团体章程、职业准则等自治规范,将行之有效的道德规范上升为制度规范,构建起多层次、多样化的社会规范体系, 形成刚性与柔性、他律与自律相统一和法治、德治、自治相融合的社会治理新格局。

(二)严格法治实施体系,实现市域社会治理现代化的“有序之治”

1、推进法治政府建设

一是加强指导协调督查。对标《法治政府建设纲要(2015-2020)》实施方案,制定年度法治政府建设工作要点,推进法治政府示范创建、法律实施效果评估等工作。组织开展法治政府建设工作检查督察以及考核评价,在党政综合考核和年度目标绩效考核中加大法治建设成效考核的权重。

二是推动依法科学民主决策。制定《常州市重大行政决策程序规定》,建立重大行政决策目录管理、合法审查、结果评估等制度,健全重大行政决策网上运行机制。完善政府法律顾问制度,调整聘任一批法学教授、资深律师、行业专家为主的政府法律顾问团和智囊团,为政府重大决策、重大项目当好法律参谋助手。

三是完善规范性文件备案审查。组织拟定政府年度规范性文件制定计划,办理政府及部门规范性文件合法性审查、备案审查、文件清理以及政府规范性文件后评估工作,协调推进指导规范性文件合法性审核机制建设。

四是加强行政复议应诉工作。办理以司法局或政府为复议机关或被告的行政复议和行政诉讼案件,通过复议和诉讼加强对行政执法行为的指导监督。推进行政复议体制改革,一级政府设立一个行政复议机构,集中行政复议权,整合行政复议职责。加强规范化建设,完善复议工作行政首长负责、案件听证以及行政诉讼案件首长出庭等制度。

2、加强行政执法监督

一是深化综合执法体制改革。建立健全市、辖市区、镇(街道)政府工作部门权力清单管理体系,推进经开区综合执法体制改革,调整梳理、审核报备、指导规范行政权力事项。推进镇域综合执法体制改革,在实施武进区镇域相对集中行政处罚权工作基础上,推进全市镇域综合执法体制改革。推进重点领域综合执法体制改革,深化市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五个领域的执法体制改革。

二是规范行政执法行为。全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等三项制度,完善配套制度建设,规范自由裁量基准,健全执法事项统计研判。加强行政执法主体确认管理,梳理调整公布行政执法主体,规范行政执法人员资格管理以及行政执法辅助人员的管理。

三是完善行政执法监督机制。加强对生态环境和自然资源保护、公共卫生、食品药品安全等关系群众切身利益的重点领域和镇域综合执法体制改革所涉及的相关领域的执法监督检查。以行政处罚和行政许可案卷为重点,开展行政执法案卷评查,强化执法案卷评查结果运用,促进和规范行政执法行为。加强行政执法和刑事司法“两法衔接”工作,进一步健全行政裁决工作机制。

3、规范推进社会司法

一是推进刑罚执行一体化建设。社区矫正工作认真贯彻落实《中华人民共和国社区矫正法》,以损害修复为方向,按照“三期分段、四级管控”的管理模式,完善规范有效的衔接机制,建设互联互通的共享机制,深化互帮共建的协作机制,统筹推进以政治改造为统领的政治、监管、教育、文化、劳动“五大改造”,构建系统科学的矫正体系,提升教育改造质量,促进服刑人员再社会化。安置帮教工作以回归保护为方向,实施“前置化、协议制、社会化”改革,加强监地协作协同,推进重点帮教对象无缝衔接,建立疑难问题会商机制,深化帮教帮扶社会协同,协调民政、人社等部门对符合条件的社区服刑人员及安置帮教对象落实低保、临时救助等政策。

二是规范律师参与司法活动。规范律师刑事案件辩护工作,当前在以审判为中心的诉讼制度改革前提下,突出庭审方式的抗辩性和诉讼性,保障维护律师执业权利,充分发挥律师辩护职能作用。引导律师积极参与扫黑除恶专项斗争,完善律所收案结案备案报告、集体研究、检查督导三项制度。进一步推进刑事案件律师辩护全覆盖工作,协助推行认罪认罚从宽制度。积极推进律师调解工作,在法院建立律师调解室推动案件调解。

三是发挥人民陪审员、人民监督员作用。进一步加强工作研究,厘清人民陪审员、人民监督员的制度改革、管理使用和评价权责。优化队伍结构,规范程序,动态调整,确保选任合法规范。加强业务培训,整合培训资源,提高培训质量。注重作用发挥,探索大合议庭评审机制,完善陪审员参审案件机制,优化监督员参与监督机制。

(三)健全法律服务体系,实现市域社会治理现代化的“理性之治”

1、整合公共法律服务资源

一是完善全业务服务体系。围绕“普惠均等、便捷高效、智能精准”和提升人民群众对公共法律服务的知晓率、首选率、满意率为目标,破解公共法律服务条线化、碎片化、资源分散等问题,合理配置整合律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等司法行政法律服务资源和所有业务项目,构建覆盖城乡的现代公共法律服务体系。

二是推进三大平台融合发展。加快推动公共法律服务实体、热线和网络三大平台的建设和融合,加快建设线上线下一体服务的模式,研发更加优质、快捷、多元的法律服务产品,探索全生命周期法律服务,积极构建覆盖全业务、全时空的法律服务网络。

三是对接网络化治理体系。探索将公共法律服务融入网格化治理体系,推动服务资源从村(社区)司法行政服务站进一步向网格内下沉和延伸,开展法治宣传、法律服务、纠纷调解、特殊人群管理等服务事项,以网络化推动服务资源在基层重新整合,推动服务力量向基层全面集结。

2、提升公共法律服务能力

一是探索“智慧法律服务”模式。智能、精准地匹配公共法律服务供给和需求,大力发展“互联网+法律服务”,实现法律咨询、事务办理“掌上办”“指尖办”,推动具备条件的服务事项实行线上办理和实时查询。

二是构建“法律即生活”服务项目体系。围绕群众基本法律服务需求,制定服务项目,为城乡居民提供法律知识普及教育产品、法律咨询、维权指导、矛盾纠纷预防化解等基本法律服务。研发公民个人、企业“全生命周期”法律服务产品,主动提供专业的法律服务和保障。

三是加强法律服务人员培训。组织律师、公证员、仲裁员、司法鉴定人员、司法所长、调解员等人员培训和训练,采取网络学习、业务沙龙、高端讲座、主题培训相结合的模式,建立与国内高校合作办班机制,建立完善线上和线下、示范和日常、多层次广覆盖的培训工作机制,提升服务能力和水平。

3、规范公共法律服务管理

一是规范中心建设。加强市、辖市区、镇(街道)三级公共法律服务中心建设,在标准化建设的基础上,以全业务进驻为前提,以资源力量整合为基础,以全领域服务为目标,以信息技术为依托,合理规划中心功能布局,统筹加强人员力量。同时公开服务事项、办事指南以及相关法律法规、政策文件、监管投诉方式等。

二是规范服务流程。围绕实体平台、网络平台、热线平台功能定位,研究制定热线接听和咨询解答、窗口接待服务、网络留言咨询等规范,完善公证、法律援助、人民调解、仲裁等业务办理流程,不断健全各级各类平台服务规范体系。

三是规范质量监督。建立健全公共法律服务质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制,推行岗位责任制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、服务公开制等服务制度,开展法律服务考核检查、服务质量跟踪反馈,完善法律服务诚信体系,建立诚信档案,促进法律服务机构和人员依法诚信规范执业。

(四)完善法治保障体系,实现市域社会治理现代化的“人文之治”

1、培育法治文化体系

一是深化法治宣传教育。全面实施“七五”普法规划,围绕党的十九届四中全会精神、宪法等宣传重点,建立健全领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员等学法制度,完善普法讲师团、志愿者等队伍,深入机关、乡村、社区、学校、企业、单位开展形式多样的宣讲教育,组织开展国家宪法日、宣传周活动,深入落实谁执法谁普法、以案释法、媒体公益普法“三大机制”。

二是加强法治文化建设。坚持把法治文化作为社会主义文化的重要组成部分,作为推进市域社会治理现代化的重要方面,建设大运河(常州段)法治文化长廊,组织“大运河法治文化体验”系列活动,举办第二届常州市法治文化节,开展第二轮部门法法治公园建设工作,建成监察法、司法行政法治文化、环保法等8个部门法治主题公园,加强社会主义法治文化体系建设,以法治涵养文明,提升全民道德水平。

三是开展普法责任检查考核。指导加强各地守法普法协调小组建设,健全普法依法治理工作机制,组织普法骨干培训轮训。强化年度普法重点工作和主题活动的绩效评价,扎实抓好“七五”普法考核验收及迎检工作,举办“七五”普法成果展,争创全国“七五”普法先进市。

2、夯实基层依法治理

一是推进法治社会建设。落实《常州法治社会建设指标体系(试行)》,构建多元规范、有效实施、法治服务、调整修复、信仰培育法治社会建设“五大体系”,开展“美好生活·德法相伴”“德法涵养文明”活动,推送公民全生命周期权利义务清单,将普法依法治理融入新时代文明实践中心建设,深化“五区同创”系列活动,丰富创建内容,增强创建实效。

二是深化基层法治创建。实施法治乡村建设三年行动,深化法律护农活动,开展新一轮民主法治示范村(社区)创建,推进崇德尚法新型村(社区)建设,促进法治社会建设与市域社会治理现代化试点、乡村治理体系建设示范试点有机融合。

三是创新基层民主法治品牌。创新村居、社区依法治理,推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”,健全村居事务民主协商机制,放大“百议议事堂”“和谐促进会”“社区管家”“19点议事厅”“民生茶室”等基层民主法治创建品牌效应,提升村居基层自治组织履职能力,实现基层治理机制重建,努力创造更多的法治德治自治“三治融合”的常州样本。

3、推进非诉纠纷解决机制

一是完善调解组织体系。按照推进市域社会治理现代化要求,坚持发展“枫桥经验”,把非诉纠纷解决方式挺在前面,建实建强基层调解组织,加强行业性专业性调解组织建设,推行“一体制”“派驻制”对接模式,构建人民调解、行政调解、行业性专业性调解和司法调解等多元调解制度体系。

二是规范调解制度建设。完善人民调解、多元化纠纷解决机制等制度规范,推进矛盾纠纷排查分析、研判预警、信息反馈等机制建设,搭建综合服务平台实体,加大检查考核和奖惩力度。

三是提升调解工作质效。坚持“调解优先”原则,按照“法治化、专业化、社会化、智能化”要求,突出预防功能,注重“情”与“理”的运用、“德”与“法”的衔接,做到“法、理、情”并举,自治、法治、德治交融,充分发挥多元纠纷解决机制在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、推进社会治理中的重要作用。

司法行政是推进社会治理现代化的重要力量,也是一项涉及面广的系统工程。只有坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,充分发挥司法行政职能作用,才能打造多元参与、共建共治共享的社会治理新格局,真正实现市域社会治理体系和治理能力现代化。

(作者:常州市司法局局长张加林常州市司法局副局长刘  永;常州市司法局律师工作处处长张正朝


 
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